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Les « biens communs »

Elinor Ostrom, Prix Nobel d’économie, est intervenue devant l’OCDE en juin dernier.
À l’heure où de nouveaux modèles sont nécessaires, ses idées sur les ressources collectives et la gouvernance pourraient ouvrir des pistes utiles.

L’écrivain argentin Jorge Luis Borges écrivait : « Peut-être l’histoire universelle n’est-elle que l’histoire de quelques métaphores ». À cet égard, la contribution d’Elinor Ostrom est immense, car elle a forgé peu à peu une métaphore nouvelle et puissante, celle des biens communs et de leur gouvernance économique, qui sous-tend bien des débats internationaux de politique publique.

Les marchés et les institutions publiques ne parviennent pas toujours à bien gérer les ressources collectives, comme les bassins hydrographiques, la pêche ou les pâturages de proximité. Il faut gérer les ressources de façon durable ; or, les prix du marché et la réglementation ne sont pas forcément efficaces dans ce domaine. Les travaux d’Elinor Ostrom montrent qu’une gouvernance locale de ces ressources peut donner de bons résultats en s’appuyant sur des institutions de proximité qui viennent remédier aux défaillances des marchés et des autorités locales ou nationales.

Selon Mme Ostrom, la métaphore des biens communs s’applique au-delà de la gestion locale des ressources naturelles. De fait, la gouvernance de systèmes sociaux plus complexes présente des similitudes avec celle d’une activité de pêche locale, car la coopération, la confiance et les relations sociales y jouent un rôle important. Ainsi, cette métaphore peut s’appliquer utilement à de grands enjeux comme le changement climatique. Après tout, ces défis aux implications sociales cruciales concernent tous des gens ordinaires, alors que les marchés et les décideurs se sont échinés à vouloir les relever eux-mêmes. Il serait donc bon de jeter un regard neuf sur les frontières entre marchés, politiques publiques et action collective. Pour Mme Ostrom, les bonnes solutions viennent souvent d’une « approche polycentrique », qui combine astucieusement différentes strates institutionnelles, des normes communautaires aux lois nationales en passant par les règlements municipaux.

Les travaux d’Elinor Ostrom se concentrent sur les « ressources constitutives de biens communs ». En 1968, dans son ouvrage The Tragedy of the Commons (« la tragédie des biens communs »), Garrett Hardin annonçait l’épuisement des ressources collectives de l’humanité et un sort tragique pour les individus (et les pays). Pour Mme Ostrom, ce scénario n’est pas inéluctable pour les consommateurs de ressources, car au lieu de surexploiter ces ressources, ils peuvent s’organiser collectivement autour de règles informelles et de mécanismes de contrôle et d’application. Ainsi, les pêcheurs de homards dans l’État du Maine utilisent des signaux simples, comme des attaches nouées autour des nasses à homards, ou certaines pressions sociales, pour encadrer leur comportement collectif et protéger leurs droits, là où le marché et ses droits de propriété privée ou le contrôle étatique échouent fréquemment.

Néanmoins, une bonne action publique peut se mettre au service de l’approche par les biens communs. Qu’il s’agisse de villageois gérant la forêt locale ou d’un groupe de nations cherchant à freiner le changement climatique, la métaphore des biens communs peut être efficace si l’on crée un espace institutionnel et juridique permettant la mise en place d’une organisation et d’un contrôle à l’échelle locale. Mme Ostrom analyse la façon dont différents modes de gouvernance – notamment signaux du marché, action publique et initiatives collectives – peuvent se renforcer mutuellement dans des systèmes sociaux polycentriques. Le contrôle local peut dans certains cas être le plus efficace, pour gérer des forêts par exemple, car les mécanismes classiques de contrôle, comme les droits de propriété privée, sont trop complexes pour être appliqués correctement par le pouvoir central. Mais l’application de l’approche locale suppose une assise juridique permettant de prendre des décisions, sur la meilleure façon de gérer une augmentation de la production face à un gonflement soudain de la demande, par exemple.

Le séminaire de Mme Ostrom à l’OCDE a permis d’illustrer l’analogie métaphorique entre biens communs locaux et action publique mondiale dans des domaines comme la gestion des risques, le changement climatique, les négociations commerciales, l’aide au développement et la pêche en haute mer.

Il y a cependant une différence : alors que les usagers de forêts locales peuvent rarement compter sur un État trop lointain pour gérer leurs ressources dans leur intérêt, les usagers de biens communs mondiaux sont les États eux-mêmes, et il n’existe pas de gouvernement supranational.

En pareil cas, les décideurs peuvent agir en instaurant un climat de confiance, en concluant des accords internationaux de contrôle, en créant des incitations et en imposant des sanctions. Le contenu de cette démarche de mise en commun des ressources va largement dépendre des personnes concernées, de l’historique du problème et de la confiance régnant entre protagonistes.

Certains participants au séminaire ont souligné l’analogie entre cette démarche et la mission essentielle de l’OCDE – réunir décideurs et parties prenantes pour concevoir (et adapter) des politiques afin de régler les problèmes communs et instaurer la confiance, notamment à travers de nombreuses consultations publiques et forums mondiaux.

Pour Mme Ostrom, des institutions comme l’OCDE peuvent amplifier cette démarche en aidant les gens à mieux gérer les ressources communes et à éviter leur surexploitation. Mais elle sait aussi que le succès n’est pas garanti, certains groupes ne parvenant pas à arrêter la surexploitation, d’autres se délitant tout simplement. Mme Ostrom compare le sort de Kino Bay, village de pêcheurs du golfe de Californie, au Mexique, qui n’a pas su s’auto-organiser contre la surexploitation, et celui du village seri voisin de Punta Chueca qui, grâce à des dirigeants locaux et à la confiance des habitants, a instauré un régime de propriété commune pour assurer une gestion durable de la pêche. L’histoire montre que ceux qui ont su entretenir la coopération et la protection des ressources s’adaptent plus facilement au changement et résistent mieux aux chocs.

Compte tenu des incertitudes actuelles et de la crise qui nous frappe tous, le retour des idées de Mme Ostrom vient à point nommé. Comme l’OCDE l’avait indiqué au début de la crise, le statu quo ne permettra pas de bâtir un monde plus fort, plus propre et plus juste. Définir des politiques de mise en commun des ressources pourrait bien faire partie de la solution.

Après avoir travaillé au Centre de Développement de l’OCDE, Jeff Dayton-Johnson est actuellement professeur associé de commerce et développement international à la Graduate School of International Policy and Management du Monterey Institute of International Studies, en Californie.

Borges, Jorge Luis (1952), « La sphère de Pascal » dans Autres inquisitions.

Love, Patrick (2011), « A lesson in resources management from Elinor Ostrom », 1er juillet 2011, OECD Insights blog, www.oecdinsights.org

Hardin, Garrett (1968), « La tragédie des biens communs », dans La science.

©L'Observateur de l'OCDE n° 286 T3 2011