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Peut-on encore restaurer la confiance à l’égard des pouvoirs publics ?

La confiance des citoyens s’érode dans de nombreuses démocraties modernes. Une tendance qui se confirme enquête après enquête.

Selon le rapport de l’OCDE Trust and Public Policy: How Better Governance Can Help Rebuild Public Trust (auquel j’ai contribué), les niveaux de confiance sont dangereusement bas. À 42 %, la confiance des citoyens des pays de l’OCDE envers leurs autorités nationales a perdu deux points par rapport à la moyenne d’avant 2007. Cette publication vise à explorer les mécanismes de la confiance et les mesures publiques permettant de la restaurer.

Depuis 3 000 ans, écrivains, poètes, satiristes et humoristes ne nous mettent-ils pas en garde contre les politiques et les gouvernants ? Nous semblons tolérer un certain degré d’exagération dans les promesses des candidats que nous soutenons. Bien entendu, notre confiance envers les pouvoirs publics est plus grande lorsque le parti que nous soutenons est au pouvoir, et moindre lorsque c’est l’opposition. Mais lorsque la défiance dépasse le cadre des clivages partisans pour s’enraciner durablement, et que les systèmes démocratiques suscitent des réactions négatives, qui sait où cela peut mener ? Partout, la confiance envers les partis politiques s’effrite. Selon une enquête Eurobaromètre, entre 2007 et 2015, cette confiance (déjà faible) avait reculé en moyenne de deux points (à 19 %) dans les pays de l’OCDE membres de l’UE.

Pourquoi ? Une partie de la réponse se trouve dans le creusement des écarts de confiance en fonction des niveaux de revenu. Les individus disposant de revenus élevés ont davantage confiance dans les pouvoirs publics (10 % de plus en moyenne). Selon toute logique, les gens font confiance à un système dont ils estiment qu’il va accroître leur richesse, et se méfient des autres. Pourtant, les données font apparaître que d’autres éléments entrent en jeu. Ainsi, durant les Trente Glorieuses, au moins dans le cas des États-Unis, pour lesquels des données existent (Pew Research Center, Public Trust in Government: 1958-2015), la confiance de l’opinion publique était élevée (77 % des citoyens avaient « toujours » ou « la plupart du temps » confiance dans l’administration de Washington) jusqu’en octobre 1964. Ensuite, le niveau de confiance n’a cessé de baisser pendant 16 ans, une période marquée par l’assassinat du président Kennedy, la guerre du Vietnam, des mouvements sociaux et le scandale du Watergate. Nous ne pouvons dire si ces événements expliquent entièrement la perte de confiance, mais ils permettent de tirer une conclusion : la prospérité n’est pas un indicateur suffisant de confiance envers les pouvoirs publics.

Des données connexes provenant d’une enquête Edelman Trust Barometer pourraient fournir une autre piste : on observe un écart de 12 points en matière de confiance à l’égard des autorités entre les citoyens bien informés et les autres. Les premiers ont au moins un niveau d’éducation postsecondaire, se situent dans le quart supérieur en termes de salaires et se tiennent régulièrement informés. Pour cette population, la confiance atteint son plus haut niveau depuis 16 ans. Or, le niveau de confiance général ne dépasse pas la barre des 50 % en moyenne dans plus de 60 % des pays examinés (tous n’étant pas des pays de l’OCDE). Cela semble indiquer que la transition vers l’économie du savoir menée par les démocraties développées s’accompagne d’évolutions importantes.

Quel est le coût de la défiance de l’opinion publique ? Un niveau de confiance élevé va de pair avec un comportement coopératif, tandis qu’un niveau de confiance faible induit une certaine résistance, même à ce qui semble être dans le meilleur intérêt de l’individu. Une plus grande confiance réduit les coûts de transaction et, partant, peut accroître le respect des règles du jeu et limiter la nécessité des sanctions. En somme, la confiance a une influence sur la relation entre les citoyens et les pouvoirs publics, et par ricochet, sur les résultats des politiques publiques. Les données indiquent de façon probante que la défiance entraîne des coûts pour l’action publique, ce qui milite fortement en faveur d’un renforcement de la confiance.

On constate aussi les effets délétères structurels du creusement des inégalités. Si la confiance à l’égard des pouvoirs publics augmente chez certains, mais les autres ont le sentiment que les pouvoirs publics sont opérés par et pour les classes privilégiées. Pour y remédier, quelques recommandations formulées dans la publication prévoient des mesures dans les domaines suivants :

Intégrité  : L’intégrité est indispensable à la confiance et l’action publique doit en être l’illustration. Cela implique de renforcer l’intégrité à l’échelon local, là où s’instaure la confiance, de faire en sorte que les responsables donnent l’exemple et de mettre en œuvre des stratégies d’intégrité pour mieux défendre l’intérêt public.

Élaboration inclusive et transparente des politiques publiques  : La confiance s’accroît lorsque les citoyens participent et contribuent à l’élaboration des politiques. Assurer la transparence dans des domaines tels que le financement des campagnes et le lobbying contribue à établir une égalité des conditions et à démontrer que le système n’est pas truqué en faveur des élites.

Services publics : Les citoyens se forgent un avis tranché sur les pouvoirs publics à travers les services qu’ils utilisent. Les autorités doivent contrôler l’efficacité des services et veiller à utiliser le retour d’information des citoyens pour les améliorer.

Réglementation : La réglementation est une interface décisive entre les citoyens et les autorités. Donner plus de poids aux citoyens dans l’élaboration et la mise en œuvre de la réglementation, garantir le respect des citoyens et informer de façon adéquate sur les procédures sont autant d’éléments vecteurs de confiance.

Gouvernance budgétaire  : La crise financière mondiale a affaibli les finances publiques et érodé la confiance à l’égard de la capacité des pouvoirs publics à les gérer. Certains instruments de gestion budgétaire peuvent permettre d’améliorer la discipline, la soutenabilité à long terme, la transparence et la crédibilité budgétaires.

Administration ouverte : Les pouvoirs publics doivent être plus transparents, offrir un meilleur accès aux services et à l’information et être réactifs aux idées, demandes et besoins émergents.

Justice : La confiance à l’égard des services juridiques et judiciaires est un pilier de la confiance envers les pouvoirs publics. Les pays doivent adopter des politiques innovantes permettant à tous ceux qui en ont besoin d’avoir accès en temps voulu à des solutions et services d’assistance juridique ciblés et adaptés.

Ces propositions ne sont pas des solutions miracles. Leur concrétisation nécessite une réelle volonté politique et l’application cohérente de moyens d’action adaptés. Malheureusement, les tenants du populisme et du nationalisme extrémiste font, eux, miroiter des solutions miracles. Si les démocraties ne s’attellent pas rapidement à résoudre cette crise de confiance, les promesses fallacieuses et dangereuses trouveront de plus en plus d’écho.

Références et liens

OCDE (2017), Trust and Public Policy : How Better Governance Can Help Rebuild Public Trust, Éditions OCDE, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264268920-en

©L'Observateur de l'OCDE n°310 T2 2017